1. El pasado 28 de
abril publiqué la entrada “El derecho de libertad sindical incluye el de
participación institucional de los sindicatos más representativos de ámbito
estatal. A propósito de dos sentencias del TS (C-A) de 22 de abril de 2024
(Rec. 752/2023 y 740/2023) sobre el Mecanismo RED de flexibilidad y
estabilización en el empleo” , que iniciaba
explicando que el gabinete de comunicación del Poder Judicial había publicado
el día 10 una nota de prensa “El Pleno del Tribunal Constitucional por
unanimidad considera que el régimen legal de participación de los sindicatos
más representativos en el sistema de formación profesional para el empleo no
vulnera la libertad sindical”, en la que se daba cuenta de la sentencia, aun no publicada, que había
desestimado la cuestión de inconstitucionalidad promovida por la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo contra diversos preceptos de la
Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación
profesional para el empleo en el ámbito laboral, mediante auto dictado el 7 de
julio de 2020, del que fue ponente la magistrada Celsa Picó, como consecuencia
del recurso c-a interpuesto por la USO, y recordaba que en dicho auto se
efectuaba un amplio recordatorio de la jurisprudencia del TC sobre la condición
de sindicato más representativo y la atribución por la Ley Orgánica 11/1985 de
2 de agosto del derecho a la
participación institucional, y se concluía que varios preceptos de la Ley 30/2015,
de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de Formación Profesional
para el Empleo en el ámbito laboral podían ser inconstitucionales por vulnerar
“los arts. 14 y 28 CE, que garantizan el principio de igualdad y la pluralidad
sindical”, por atribuir determinadas funciones en el ámbito de la formación
profesional únicamente a los sindicatos más representativos. Y a continuación
manifestaba que
“A la espera de
conocer el texto íntegro de la sentencia del TC , sabemos por la nota de prensa
que este manifiesta que no se produce la posible vulneración constitucional
planteada en el auto del TS (c-a), y
destaca que “... Para llegar a esta conclusión, la sentencia valora que la
diferencia de trato establecida por el legislador se materializa en el ámbito
de la llamada participación institucional, como contenido adicional de la
libertad sindical que en la doctrina del Tribunal Constitucional y en la propia
Ley Orgánica de Libertad Sindical se considera un ámbito idóneo para establecer
diferencias de trato basadas en el criterio de la mayor representatividad”,
y que “la sentencia destaca asimismo que la diferenciación en función de la
mayor representatividad solo se produce en los escalones superiores del sistema
de formación profesional para el empleo, en concreto en la planificación
general y en la programación anual y plurianual de la oferta formativa, donde
es razonable pensar que la dispersión puede afectar a su eficaz
funcionamiento”, no alcanzando a “a la gestión económica de los fondos de
formación, que se sujetan a un régimen de concurrencia competitiva”,
concluyendo que “el régimen legal establecido es idóneo, adecuado y
razonable a los fines de evitar una excesiva atomización o dispersión sindical” (la negrita es mía)”.
A la citada nota
de prensa, y al análisis de la sentencia del TS (C-A) de 22 de abril, dictada
para dar respuesta al recurso c-a ordinario presentado por la Confederación
Intersindical Galega (CIG) el 20 de julio de 2023, se refirió también el
profesor Antonio Baylos en su reconocido blog, en el excelente artículo
publicado el 2 de mayo, “Mayor representatividad y participación sindical”
, en el que, tras
efectuar un amplio análisis de la jurisprudencia del TC sobre la mayor
representatividad, y criticar determinadas tesis que pretenden reducir su alcance
e importancia en beneficio de la “representatividad simple”, manifestaba que “esta
difuminación consciente de la mayor representatividad como negación
interpretativa de la evidente desproporción de la representatividad existente
en los resultados electorales en los centros de trabajo ha tenido recientemente
dos decisiones judiciales de interés que la contradicen, rescatando la
importancia de la mayor representatividad como condición para la representación
institucional del conjunto de las trabajadoras y trabajadoras de este país”,
para concluir que
“... La
configuración de una posición singular de los sindicatos más representativos es
plenamente funcional al sistema sindical español. Más aun cuando ésta se ciñe
realmente a la capacidad de representar institucionalmente ante las
Administraciones Públicas los intereses económicos y sociales del conjunto de
las personas que trabajan. La abrumadora distancia representativa entre las dos
grandes confederaciones y el resto de los sindicatos es sin duda un elemento de
peso para insistir en la preservación de la atribución exclusiva de estas
facultades a éstas, como por otra parte señala el art. 6.2.a) de la LOLS y las
dos sentencias reseñadas han fortalecido en las decisiones reseñadas tanto en
la materia de formación profesional para el empleo como en los mecanismos de
regulación temporal de empleo creados por la última reforma laboral recogiendo
la experiencia practicada durante la legislación del estado de alarma contra la
pandemia”.
2. Pues bien, ya
ha sido publicada en su página web la sentencia núm. 63/2024 de 10 de abril , de la que fue
ponente el magistrado Juan Carlos Campo, cuya síntesis analítica es la
siguiente: “Derechos de igualdad y libertad sindical: inadmisión parcial de la
cuestión de inconstitucionalidad; trato diferencial entre los sindicatos basado
en la mayor representatividad o la representatividad en el ámbito de actuación
correspondiente que resulta objetivo y razonable”.
Mi síntesis o
resumen de la sentencia puede reducirse al muy claro, así me lo parece, título
de la presente entrada, que debe, muy lógicamente, completarse con la
conclusión del TC tras haber efectuado un amplio y detallado recordatorio de su
jurisprudencia que le ha llevado a “1º Inadmitir la cuestión de
inconstitucionalidad en relación con la disposición adicional primera y la
disposición final quinta de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre. 2º Desestimar
en lo demás la presente cuestión de inconstitucionalidad”.
“Recapitulando lo
expuesto, el criterio del legislador de establecer un trato diferencial para
los sindicatos basado en la mayor representatividad o la representatividad en
el ámbito de actuación correspondiente puede considerarse objetivo y razonable,
pues: (i) se produce en un plano, como es la participación institucional, que
forma parte del contenido adicional de la libertad sindical y que en nuestra
doctrina y en la propia Ley Orgánica de libertad sindical se considera idóneo
para evitar la atomización o dispersión sindical; (ii) solo se produce en los
escalones superiores del sistema, en concreto en la planificación general y en
la programación anual y plurianual de la oferta formativa, donde es razonable
pensar que la dispersión puede afectar a un eficaz funcionamiento; (iii) en el
ámbito de la programación, el trato diferencial únicamente se produce en las
modalidades de oferta formativa de carácter complementario que requieren una
consideración global de las necesidades del mercado laboral por trascender el
ámbito de la empresa; (iv) en todo caso, la diferencia de trato no alcanza a la
gestión económica de los fondos de formación, que se sujetan a un régimen de
concurrencia competitiva”.
La sentencia ha
sido recibida con lógica satisfacción por los sindicatos más representativos de
ámbito estatal. Ya con ocasión de publicarse la nota del prensa del TC, CCOO
publicó en su página web la información titulada “El Constitucional avala laparticipación de los sindicatos más representativos en la gobernanza de laFormación Profesional para el empleo” , manifestando
que era “de suma importancia al avalar el papel de los sindicatos más representativos
en la participación institucional en todo lo relacionado con la población
trabajadora, en este caso en la gobernanza sobre la formación de las
personas trabajadoras” (la negrita en la nota).
3. Dado que ya
conocemos la clara y diáfana conclusión del TC para validar el derecho a la
participación institucional de los sindicatos más representativos de ámbito
estatal, es conveniente ahora examinar, siquiera sea con brevedad en cuanto que
ya fue abordada en la entrada anterior, la cuestión de inconstitucionalidad,
así como las tesis de la abogacía del Estado
y del Ministerio Fiscal, ambas con petición de desestimación, y del
sindicato, USO, que presentó el recurso ante el TS (C-A), para pasar a continuación
al examen de la fundamentación jurídica de la sentencia.
A) Para el TS, la
duda de constitucionalidad planteada en el auto se sustentaba en que “en que la
formación profesional para el empleo no es una actividad encuadrable en la
función de “representación institucional”, a la que se refiere el art. 7 de la
Ley Orgánica de libertad sindical, y que es la que justifica la aplicación del
criterio de mayor representatividad, de conformidad con la doctrina del TC y
del propio Tribunal Supremo. Por ello, la exclusión del sindicato recurrente de
la posibilidad de participar en el ejercicio de funciones consultivas en
materia de formación profesional afecta a los derechos fundamentales
contemplados en los arts. 14 y 28 CE”.
En el caso
examinado, considera el TS (C-A) que
“los preceptos
controvertidos atribuyen a las organizaciones sindicales funciones de
naturaleza esencialmente consultiva en materia de formación profesional, con la
particularidad de que la financiación del sistema de formación profesional para
el empleo se nutre, entre otros medios, de cuotas de todos los trabajadores,
con independencia de su afiliación sindical (art. 6 de la Ley 30/2015). Por
ello, afirma el auto, puede resultar plausible que un sindicato de notoria
implantación nacional, como es el recurrente en el proceso a quo, pueda
participar en las labores de consulta y planificación diseñadas en la Ley
30/2015, pudiendo entenderse que la planificación estratégica de la formación
profesional para el empleo, la detección de necesidades, el análisis prospectivo
y “las demás cuestiones” previstas en los artículos cuestionados, no se
integran en el ámbito de la representación institucional, que es donde la
atomización sindical puede perjudicar la eficaz defensa de los intereses de los
trabajadores, criterio en el que se sustenta la doctrina constitucional para
justificar la institución de la mayor representatividad. Por estas razones,
concluye el auto, los citados preceptos de la Ley 30/2015, en los incisos que
se refieren a las organizaciones sindicales “más representativas” o
“representativas en el correspondiente ámbito de actuación”, para poder
participar en materia formativa, pueden vulnerar los arts. 14 y 28 CE, que
garantizan el principio de igualdad y la pluralidad sindical”.
B) La abogacía del
Estado solicitó en su escrito de alegaciones la inadmisión a trámite de la
cuestión de inconstitucionalidad, y, subsidiariamente, su desestimación,
basando su pretensión principal en que el auto de planteamiento se limitaba a
“recoger la argumentación del sindicato recurrente, sin expresar los motivos
por los que, a su juicio, los preceptos cuestionados pueden resultar
inconstitucionales. La Sala no habría desarrollado fundamentación alguna que
explicase en qué medida dichos preceptos no contemplan un supuesto de
representación institucional. Es discutible, por ello, que exista una verdadera
duda de constitucionalidad”. Se criticaba al TS por pretender “reconstruir” un
precepto legal, al sustituir el criterio de la mayor representatividad,
recogido en la Ley 30/20165, por el “sindicato de notoria implantación nacional”.
Con carácter
subsidiario, y tras examinar detalladamente la evolución legislativa del
sistema de formación profesional para el empleo, es decir tanto la Ley 30/2015,
de 9 de septiembre, como el Real Decreto-ley 4/2015, de 22 de marzo, y la
doctrina constitucional y jurisprudencia ordinaria sobre la mayor
representatividad y sus límites, sostuvo que la participación o intervención de
los agentes sociales en el nuevo sistema de formación profesional para el
empleo, “no conculca el derecho de libertad sindical”, ya que “las funciones
encomendadas a las organizaciones sindicales más representativas y simplemente
representativas se enmarcan en las funciones de participación institucional que
la ley orgánica (de libertada sindical) reserva a las organizaciones que
alcancen tal condición”. Del examen de los preceptos cuestionados se podía concluir
a su parecer que “se trata en todos estos casos de actuaciones que se sitúan en
el marco de la participación institucional con otros agentes y administraciones
públicas implicadas en el sistema de formación profesional de empleo,
actuaciones que no se incluyen en el núcleo de la libertad sindical ni afectan
a la proyección de un sindicato hacia sus afiliados, ni a su labor de
promoción”. Tras defender, en plena sintonía con la jurisprudencia
constitucional desde la sentencia que avaló la constitucionalidad de la LOLS
que las organizaciones sindicales más representativas y representativas, “por
su propia naturaleza, gozan de capacidad suficiente para garantizar la mejor eficacia
y eficiencia en el desarrollo de las funciones encomendadas en los preceptos
impugnados, lo que legitima su participación, dado que otras organizaciones con
menor grado de presencia o capacidad no ofrecerían garantías suficientes para
llevar a cabo este tipo de funciones”, concluía que no había existido la
vulneración de los arts. 14 y 28.1 CE por parte de los preceptos cuestionado, y
que, además, “si el sindicato recurrente ostenta representación suficiente en
algún ámbito o sector, nada impide que participe en las actividades previstas
en los preceptos impugnados, pues no se circunscriben únicamente a los
sindicatos más representativos, ya que muchas de ellas aluden a los sindicatos
simplemente representativos”.
C) También
solicitó la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad la Fiscalía,
centrando su respuesta en la posible vulneración del art. 28.1 CE, ya que “es
doctrina inconcusa del Tribunal Constitucional desde la STC 53/1982 que en el
derecho a la libertad sindical está implícito el de igualdad de trato entre
sindicatos”. Tras examinar la Ley 30/2015 y la jurisprudencia constitucional
sobre el carácter “objetivo y razonable” de la mayor representatividad para
“establecer la participación de los representantes de los trabajadores en los
organismos internacionales y desarrollar tareas de representación
institucional”, concluyó que no había infracción del precepto constitucional,
al afirmar que, dado que la participación institucional es la ejercida en
organismos públicos,
“... en el
supuesto planteado, las instituciones reguladas pertenecen al sector público
estatal. Dicha participación requiere que venga delimitada a la defensa de los
intereses generales y no los propios de las organizaciones que ostentan la
representación, lo cual también acontece con la formación profesional de que se
trata, pues las actividades de formación producen efectos más allá de los
afiliados al sindicato, al estar dirigidas a todos los trabajadores. La
participación institucional no deriva de que se concrete en funciones
decisorias o consultivas, ni en el origen de los fondos de que se nutre el
sistema sino, reitera, en la naturaleza pública de los organismos afectados y
en la necesidad de defender en ellos los intereses generales y no los propios
de la organización que ostenta la representación. Por ello, ninguna de las
razones aducidas por el auto de planteamiento sería válida para excluir que, en
el supuesto planteado, estemos ante un caso de participación institucional”.
D) En su escrito
de alegaciones, el sindicato recurrente ante el TS, USO, reiteró los argumentos
ya expuestos en su momento, y a los que me referí en la entrada anterior,
pudiendo añadirse ahora que insistió en que la participación en materia
formativa no tendría reconocimiento dentro de las funciones atribuidas a los
sindicatos más representativos y representativos en el art. 6 de la LOLS,
debiendo pues aplicarse el criterio de proporcionalidad, ya que “la exigencia
del plus de representatividad fomentaría la afiliación a aquellos sindicatos a
los que está abierta la participación en materia de formación profesional, e
incidiría, por ello, en el orden competitivo, situando a estas organizaciones
en una posición de superioridad. Afectaría, por ello, a la libertad sindical en
sus dos vertientes, individual y colectiva.”. En clave de defensa de su
pretendido derecho, y haciendo suya la tesis del auto del TS, manifestaba que “USO
es la tercera fuerza sindical a nivel nacional por lo que ostenta el carácter
de notoria y suficiente implantación nacional, lo que justifica su
participación en el ámbito de la formación profesional”.
4. Al entrar en la
fundamentación jurídica, la Sala procede en primer lugar a delimitar el objeto
de la cuestión de inconstitucionalidad, pasar después revista sumaria a las
alegaciones de las partes, e inmediatamente detenerse en el examen de los
presupuestos procesales, por cuanto debe pronunciarse sobre la pretensión de
inadmisión de aquella por parte de la abogacía del Estado, que se rechaza con
contundencia por haber expuesto de forma correcta el TS los argumentos que le llevan
a plantear la cuestión de inconstitucionalidad, básicamente “el efecto
discriminatorio que, en su opinión, determina la contradicción de las normas
legales cuestionadas con los arts. 14 y 28 CE, exteriorizando, de ese modo, la
correspondiente duda de constitucionalidad”. Que se coincida con la tesis de la
parte recurrente no tiene, a efectos procesales, mayor importancia, ya que
aquello que debe existir, y así ocurre en la cuestión de inconstitucionalidad,
es “un contenido argumental que, en todo momento, se articula como criterio de
la propia Sala”. Tampoco es óbice para admitir la cuestión y entrar en su
resolución que se haya hecho un reproche constitucional de varios preceptos “de
forma conjunta”, ya que, en todo caso, subraya la Sala con apoyo en su
jurisprudencia, “el carácter común o estructural del reproche... (ha de llevar)
a enjuiciar aquellos desde ese mismo planteamiento estructural, en coherencia
con el contenido argumental o carga alegatoria del auto de planteamiento”.
5. Dado que se
trata de cuestiones de orden público procesal, la Sala recuerda que la
concurrencia de los requisitos procesales exigidos por el art. 35 LOTC puede
ser examinada no solo en el trámite de admisión previsto en el art. 37 LOTC,
sino también en la sentencia que ponga fin al proceso constitucional, y por
tanto que puede efectuarse de oficio por el TC, recordando que “en particular,
son condiciones procesales de la cuestión de inconstitucionalidad que los
preceptos cuestionados resulten “aplicables al caso” (juicio de aplicabilidad)
y que de su “validez dependa el fallo” (juicio de relevancia), tal y como
exigen los arts. 163 CE y 35 LOTC”.
Pues bien, el
análisis muy detallado que la Sala efectúa de la fundamentación del auto le
llevará concluir que no existe en
algunos de ellos los requisitos requeridos por la jurisprudencia
constitucional, en concreto la disposición adicional primera y la disposición
final quinta de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, ya que “estos preceptos
legales, a los que se extiende la cuestión de inconstitucionalidad, no tienen,
en atención a su contenido, una conexión normativa directa con las normas
reglamentarias objeto del pleito judicial, o, al menos, esa conexión no
resulta, sin más, de la alegada relación general de habilitación o cobertura
respecto de la norma reglamentaria de desarrollo” (remito a la exposición
detallada de los argumentos que llevan a apreciar dicha falta de conexión que
se realiza en el último bloque del fundamento jurídico 2, al no estar
suficientemente justificados, en relación con dichos preceptos, “los juicios de
aplicabilidad y relevancia”).
6. Tras haber dado
respuesta a los óbices procesales y determinado qué preceptos impugnados
cumplían con los juicios de aplicabilidad y relevancia para ser examinados, el
TC, antes de entrar a dar respuesta a la cuestión de inconstitucionalidad,
efectúa las que califica de “consideraciones preliminares sobre el objeto del
recurso”, que no es sino un muy amplio y detallado recordatorio del “rol que
cumple en nuestro ordenamiento jurídico el sistema de formación profesional
para el empleo y, más concretamente, el juego que, dentro de dicho sistema,
tienen los concretos preceptos objeto de este proceso constitucional”, con
recordatorio de la jurisprudencia constitucional sobre el concepto genérico de
“formación profesional”, y también pasando a revista a la modificación
normativa operada por la Ley Orgánica 3/2022 3/2022, de 31 de marzo, de
ordenación e integración de la Formación Profesional, concluyendo, con acierto
a mi entender, que “ninguno de los preceptos legales afectados por la cuestión
de inconstitucionalidad alegada puede entenderse manifiestamente derogado por
la citada ley orgánica”, y de ahí que se concluya que “subsiste el objeto del
proceso constitucional”.
6. He analizado la jurisprudencia del TC sobre formación profesional en entradas anteriores, y además formulé una valoración crítica de la jurisprudencia del TS en el artículo “La devaluación del criterio de mayor representatividad sindical para el acceso a la actividad formativa en la jurisprudencia de la Sala de lo C-A del Tribunal Supremo. A propósito de las sentencias de 7 y 13 de noviembre de 2012”
A) Por ejemplo, en la entrada “Sobre la formación profesional continua. La nueva doctrina del Tribunal Constitucional” examiné la sentencia 111/2012 de 24 de mayo sobre la constitucionalidad del RD 1046/2003 de 1 de agosto, en la que me manifesté en estos términos:
“En apretada
síntesis, la sentencia otorga carta de constitucionalidad al modelo de
formación continua diseñado por el RD, con un importante y documentado voto
particular de la magistrada Adela Asua, que se pronuncia en términos semejantes
a aquellos que se defendieron por la Conselleria de Treball de los dos
gobiernos tripartitos y también del anterior de CiU. Es una sentencia que, sin
duda, incrementará el “memorial de greuges” del gobierno autonómico hacia los
poderes del Estado.
Estoy
completamente de acuerdo con el voto particular en que hubiera sido
perfectamente constitucional, y mucho más ajustado a la doctrina del TC sobre
la formación continua plasmada en anteriores sentencias desde 2002, que la
Generalitat asumiera la gestión de los contratos programa para la formación de
los trabajadores (art. 14 del RD), pero sorprendentemente a mi parecer el TC se
alinea con la tesis más restrictiva de gestión de las ayudas por parte de las
autonomías cuando entran en juego ámbitos supraautonómicos, y con la tesis más
amplia de intervención del Estado para “homogeneizar” la regulación de tal
gestión de los programas..”.
B) Continué mi
análisis de la jurisprudencia constitucional en la entrada “A vueltas con el
reparto competencial en materia laboral” , en la que
presté atención a las sentencias 123/2014 de 21 de junio y 88/2014 de 9 de
junio, en estos términos:
“La sentencia
123/2014 remite en gran medida a la núm. 88/2014 de 9 de junio, dictada en un
conflicto de competencias sobre la misma norma pero promovido por la Junta de
Galicia, en cuyo fundamento jurídico tercero se aborda la cuestión del
“deslinde competencial” en materia laboral (es decir las competencias en
materia de legislación y de ejecución) y, remitiéndose a su vez a otra anterior
sentencia 244/2012 se recuerda que “ha sido precisado por este Tribunal desde
la STC 33/1981, de 5 de noviembre, FJ 2, señalando que la Constitución Española
atribuye al Estado la ordenación general de la materia laboral, sin que ningún
espacio de regulación externa les quede a las Comunidades Autónomas, las cuales
únicamente pueden disponer de una competencia de mera ejecución de la normación
estatal, que incluye la emanación de reglamentos internos de organización de
los servicios necesarios y de regulación de la propia competencia funcional de
ejecución y, en general, el desarrollo del conjunto de actuaciones preciso para
la puesta en práctica de la normativa reguladora del conjunto del sistema de
relaciones laborales, así como la potestad sancionadora en la materia”.
En dicha entrada
efectué un amplio recordatorio y síntesis de la jurisprudencia constitucional
sobre formación profesional, que por su interés creo conveniente reproducir:
“En materia de
formación profesional para el empleo se dictó una importante sentencia la
núm.95/2002, de 25 de abril, en el recurso de inconstitucionalidad y en el
conflicto positivo de competencia, acumulados, promovidos por el Consell
Executiu de la Generalitat de Catalunya contra la disposición adicional
vigesimotercera de la Ley 39/1992, de 29 de diciembre, de Presupuestos
Generales del Estado para 1993 y el Acuerdo tripartito en materia de formación
continua de los trabajadores ocupados, de 22 de diciembre de 1992. Dicha
sentencia sería la primera de una serie
(que ha llegado, con diferente regulación normativa) hasta 2014, en la
que el TC ha incluido de forma preferente, pero no exclusiva, a la formación
profesional en el ámbito de la “legislación laboral” en cuanto que afecte a
trabajadores ocupados y, por consiguiente su regulación legal sería competencia
exclusiva del Estado. No obstante, es necesario señalar que esa inclusión ya
había sido declarada en la sentencia 195/1996 de 28 de noviembre, dictada en el
recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno Vasco contra la
LISOS. En dicha sentencia, FJ 5, el TC expuso que de la lectura de los arts.
26, 27 y 28, reguladores de las infracciones leves, graves y muy graves, cabía
concluir que las infracciones empresariales en materia de empleo, ayudas de
fomento de empleo en general, y formación profesional ocupacional, “han de ubicarse en la materia 'legislación
laboral' (art. 149.1.7 CE), pues tipifican las infracciones de deberes y
prohibiciones legalmente impuestas a los empresarios -principalmente por el
Estatuto de los Trabajadores (LET) en sus arts. 16 y 17- respecto de las
actividades de contratación laboral en sus diversas fases o estadios",
añadiendo que “las acciones de estímulo a la contratación laboral en sus
distintas modalidades se insertan sin dificultad en dicho título, el cual ha de
tenerse asimismo por prevalente en lo que atañe a los incentivos a la formación
profesional ocupacional".
Desde este
planteamiento previo, incluido ciertamente en una sentencia de carácter
transversal sobre las competencias sancionadoras del Estado y las CC AA en
materia laboral, la sentencia 95/2002 reiteró, si bien de forma mucho más
detallada, la inclusión de la formación profesional ocupacional (o formación para el empleo) en
el ámbito de la legislación laboral, en cuanto que se trata de un derecho de
los trabajadores reconocido en el marco legal por la LET en sus arts. 4.2 y 23,
siendo especialmente importante a mi parecer el primero, que reconoce (y cito
la norma por su última versión tras las modificaciones incorporadas por
sucesivas reformas) el derecho a “b) A la promoción y formación profesional en
el trabajo, incluida la dirigida a su adaptación a las modificaciones operadas
en el puesto de trabajo, así como al desarrollo de planes y acciones formativas
tendentes a favorecer su mayor empleabilidad”. Es decir, hay un derecho del
trabajador y una obligación empresarial, surgido el primero y la segunda en el
marco de una relación jurídica contractual donde la persona trabajadora presta
sus servicios por cuenta ajena, y de ahí que el TC no tenga dudas de que el
encaje constitucional adecuado es el art. 149.1.7ª.
La tesis del TC se
ha mantenido inalterable sobre la ubicación de la formación profesional para el
empleo en el ámbito de la legislación laboral siempre que se refiera a
trabajadores por cuenta ajena. Ejemplo de ello han sido las más recientes
sentencias 244/2012, de 18 de diciembre, 88/2014, de 9 de junio de 2014,
112/2014, de 7 de julio de 2014 y 123/2014, de 21 de julio de 2014...”.
C) Más adelante,
me detuve en la sentencia 71/2018 de 21 de junio para seguir examinando las competencias
autonómicas en materia de formación profesional para el empleo, en concreto en
la entrada “El TC vuelve a pronunciarse sobre las competencias de la
Generalitat de Cataluña en materia de empleo y formación. Recordatorio de su
doctrina más relevante, y breves notas sobre las sentencias núms. 69 y 71/2018
de 21 de junio” El gobierno
autonómico catalán formuló conflicto positivo de competencias contra los
artículos 8.2 b), c), f), g), h), i) –excepto las obligaciones de los participantes–
y j); 22.3; 23.3, párrafo segundo; 28.1, párrafo cuarto; 32.2, inciso final; y
la disposición adicional cuarta.1 del Real Decreto 694/2017, de 3 de julio, por
el que se desarrolla la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula
el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, por
considerar que los preceptos impugnados “vulneran la competencia autonómica
recogida en el artículo 170.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), bien
por reservar a órganos estatales funciones de naturaleza ejecutiva, bien por
remitir a ulterior desarrollo reglamentario estatal aspectos que forman parte
de la regulación autonómica de la propia competencia funcional de ejecución”.
El TC, en aplicación de su consolidada doctrina, declaró la
inconstitucionalidad y nulidad del párrafo cuarto del artículo 28.1 del Real
Decreto 694/2017, en el inciso “empresas que tengan sus centros de trabajo en
más de una comunidad autónoma”.
7. Regreso a la
sentencia 563/2024 de 10 de abril, objeto del presente artículo.
En el fundamento
jurídico cuarto se realiza un casi exhaustivo recordatorio de la CE y jurisprudencia
constitucional, sin duda de elevado interés doctrinal, que va desde “la
posición constitucional de los sindicatos y derecho de libertad sindical”, a la
“necesidad de conciliar la igualdad de trato de los sindicatos con el principio
de promoción del hecho sindical”, y “la mayor representatividad como criterios
objetivo de diferenciación entre sindicatos”, para concluir con remisión a la
sentencia98/1985 de 29 de julio, y exponer, antes de abordar ya el
enjuiciamiento de la cuestión planteada, que “. .. la cuestión de
inconstitucionalidad pone en entredicho la legitimidad de la exclusión de
aquellos sindicatos que no alcanza el umbral de la “mayor representatividad” o
de la “representatividad en el correspondiente ámbito de actuación” en relación
con el ejercicio de ciertas funciones consultivas y cooperativas propias del
sistema de formación para el empleo previsto en la Ley 30/2015, de 9 de
septiembre”.
Realizará el TC el
enjuiciamiento de los preceptos impugnados acorde al planteamiento estructural
antes ya apuntado y que guarda relación con las tesis del auto, en el que se
cuestiona con carácter general la diferencia de trato entre organizaciones
sindicales y sin contenido especifico respecto a cada uno de los preceptos
cuestionados. Así lo anuncia en el apartado A) del fundamento jurídico 5: “...
“... “nuestro
enjuiciamiento será acorde a ese planteamiento estructural, que exige evaluar
el criterio diferenciador utilizado en relación con el conjunto del sistema, y
prestará especial atención a los dos argumentos en los que la duda de
constitucionalidad se apoya expresamente: el desbordamiento por el legislador
del ámbito de la participación institucional y la financiación del sistema de
formación profesional para el empleo con cuotas de formación que aportan todos
los trabajadores, al margen de su concreta afiliación sindical.
De acuerdo con
ello, procederemos al enjuiciamiento de la presente cuestión determinando, en
primer lugar, si las funciones que el sistema de formación profesional para el
empleo de la Ley 30/2015 otorga a las organizaciones sindicales más
representativas o representativas en el correspondiente ámbito de actuación
tienen o no la consideración de “participación institucional” (B). Una vez que
esas funciones hayan sido encuadradas en un determinado ámbito, sea o no el de
la participación institucional, examinaremos además si, desde la óptica del
conjunto del sistema de formación profesional para el empleo, nos encontramos
ante un criterio diferenciador que puede considerarse ajustado a las exigencias
de la doctrina constitucional, prestando especial atención al dato relativo al
origen de los fondos públicos que sirven para financiar el sistema (C)”.
Pues bien, tras
recordar cuáles son las funciones concretas de participación institucional
(corrigiendo previamente al TS por haber utilizado la terminología de
“representación institucional”) reconocidas a los sindicatos más
representativos en el art. 6 de la LOLS, concluye que
“la participación
institucional, como ámbito más genuino de desenvolvimiento del criterio de la
mayor representatividad, trasciende, frente a lo que parece sugerir en algunos
pasajes el auto de planteamiento, el mero hecho de ostentar la representación institucional
de los trabajadores ante las administraciones públicas y abarca cualquier
otra forma de intervención de los sindicatos en las funciones desarrolladas por
un organismo público que el legislador decida conferir a las organizaciones
sindicales como contenido adicional del derecho comprendido en el art. 28.1 CE”
(la negrita es mía)
Dará respuesta a
las cuestiones planteadas, tras haber recordado la inclusión de la
participación institucional en el contenido adicional del derecho de libertad
sindical (remito a la sentencia núm. 281/2005 de 7 de noviembre, del Tribunal
Constitucional, a la que dediqué mi atención en la entrada “Protección
reforzada del derecho de libertad sindical. Inexistencia de vulneración de la
normativa de incompatibilidades del personal de las Administraciones Públicas
por una liberada sindical que realiza tareas de asesoramiento. Notas a la
sentencia del TS (C-A) de 4 de noviembre de 2020” ) acudiendo a su consolidada jurisprudencia, antes referenciada sobre la
formación profesional y a si las funciones asignadas a los sindicatos con mayor
representatividad se incluyen dentro de las atribuidas a “entidades y organismos
de naturaleza pública que se califican de tal modo por su naturaleza y adscripción
orgánica”.
Pues bien, con
cita de la sentencia 39/2021 de 18 de febrero, el TC recuerda que ha
considerado que el sistema de formación para el empleo constituye “una
actividad administrativa dirigida a acreditar que la experiencia laboral o la
formación adquirida capacitan para el desarrollo de determinadas tareas en el
mercado de trabajo”, y acudiendo a la sentencia 71/2018, al examinar la
regulación desde una dimensión competencial, manifiesta que “el escenario
plurianual actúa, en definitiva “como marco de planificación estratégica de
todo el sistema de formación profesional para el empleo, elaborado por el
Estado: artículos 5.1 de la Ley 30/2015 y 2 del Real Decreto 694/2017)”, y que
en el conflicto ahora enjuiciado, “... nos encontramos ... ante la planificación estratégica de una
actividad administrativa, esto es, ante el ejercicio de una potestad normativa
claramente atribuida a un organismo público, el Ministerio de Empleo y
Seguridad Social. Por tal razón, la participación colaboradora de las
organizaciones sindicales, junto a otras entidades y agentes, en las labores
preliminares de prospección y diseño de esa norma-marco (escenario plurianual)
tiene la naturaleza jurídica de participación institucional” (la negrita es
mía).
Interesa resaltar
también a mi parecer que se está ante un supuesto de participación
institucional en el caso de la Fundación Estatal para la Formación para el
Empleo, como “entidad colaboradora y de apoyo técnico del Servicio Público de
Empleo Estatal en materia de formación profesional para el empleo”, ya que dicha
fundación “pertenece, según señala claramente el art. 25.1 de la Ley 30/2015 al
“sector público estatal” y, aunque en el patronato de dicho organismo público
han de estar presentes diversos sujetos, entre ellos las organizaciones
sindicales más representativas, la Administración General del Estado se
reserva, en todo caso, tal y como señala el precepto, el número de miembros
“que sea necesario para que esta tenga una representación mayoritaria en dicho
órgano”.
8. Al diferenciar,
de acuerdo con el art. 8 de la Ley 30/2015 tres concretas modalidades de
formación profesional para el empleo (“a) La formación programada por las
empresas, para sus trabajadores. b) La oferta formativa de las administraciones
competentes para trabajadores ocupados, constituida por los programas de
formación sectoriales y los programas de formación transversales, así como los
programas de cualificación y reconocimiento profesional. c) La oferta formativa
de las administraciones competentes para trabajadores desempleados, que incluye
los programas de formación dirigidos a cubrir las necesidades detectadas por
los servicios públicos de empleo, los programas específicos de formación y los
programas formativos con compromisos de contratación”), el TC matiza que a efectos
de delimitar cuándo podemos hablar de participación institucional , es
necesario diferenciar entra la primera y las dos restantes, quedando fuera la
primera del ámbito de la participación institucional por cuanto toda la programación
corresponde a la empresa y no hay intervención de las administraciones públicas,
si bien no queda afectada por la duda de constitucionalidad, que sí se ha
planteado en las dos restantes.
En cuanto que la programación
corresponde a las administraciones públicas, es claro, afirma acertadamente a
mi parecer el TC, que “nos encontramos ante la colaboración o cooperación de
las organizaciones sindicales en el ejercicio de competencias reservadas a
organismos públicos. Estamos, por ello, ante supuestos de participación
institucional”, por lo que puede concluirse que “la duda de constitucionalidad
se refiere a funciones que se configuran como supuestos de participación
institucional, esto es, como participación de las organizaciones sindicales en
el ejercicio de funciones encomendadas a organismos públicos”.
9. Resuelto ya que
estamos ante funciones incluidas en el ámbito de la participación
institucional, aún queda por dar respuesta a si los criterios diferenciadores
utilizados en la norma cuestionada entre unos sindicatos y otros pasan el
filtro de la adecuación o razonabilidad para tener encaje constitucional.
Llegados a este
punto, el TC procede a recordar primeramente cuales la estructuración del
sistema de formación profesional en la Ley 30/2015, que es la de tres niveles
diferenciados.
En primer lugar,
el de la planificación general de la oferta formativa, que tiene obviamente una
dimensión global, lo que conduce al TC a sostener que “la decisión de
legislador de restringir la participación institucional de los agentes sociales
en virtud del criterio de la mayor representatividad, evitando una atomización
o dispersión que entorpezca el eficaz funcionamiento del sistema, puede
considerarse, en principio, razonable”.
A la misma
conclusión llegará al abordar el nivel de la planificación de la oferta
formativa, en atención al “objeto, dimensión y ámbito temporal de esa
programación”, validando la decisión del legislador que “ha entendido que el
funcionamiento ordenado y eficaz del sistema de formación profesional para el
empleo puede verse entorpecido con un modelo de participación sindical
caracterizado por la atomización o dispersión”.
Por último, y aquí
es donde más concentra su atención el TC, se aborda la problemática de la
gestión económica de los fondos, que recordemos, y así también lo resalta el
TC, que es “donde la Ley 30/2015 “establece la innovación más relevante en
relación con la intervención de los sindicatos”, explicando pedagógicamente que
dicha norma “procede a la sustitución, parcialmente anticipada por la citada
Ley 3/2012, de 6 de julio, de ese régimen de monopolio de gestión económica
conferido a los agentes sociales por un nuevo modelo de concurrencia
competitiva, en el que ya no se establece ninguna prerrogativa para las
organizaciones sindicales más representativas o representativas en el ámbito de
actuación correspondiente”, por cuanto la gestión económica de los fondos de
formación para el empleo “queda abierta, con la Ley 30/2015, a cualquier entidad
que cumpla con las condiciones legales necesarias para ser proveedora de
servicios de formación profesional para el empleo”; un régimen de concurrencia
competitiva que, también se recuerda, es aplicable a la gestión del llamado
“cheque de formación”.
Del examen de la
normativa se concluye pues que la ley 30/2015, “no establece ninguna
prerrogativa en favor de determinadas organizaciones sindicales”. Rechaza en
consecuencia, por considerarlo de “escasa relevancia, a efectos de enjuiciar
las diferencias de trato entre sindicatos establecidas en los escalones
superiores del sistema de formación para el empleo (planificación y
programación)”, el argumento contenido en el auto del TC”, según el cual la
financiación de dicho sistema se nutre de las cuotas que aportan todos los
trabajadores, estén o no afiliados a un sindicato que tenga una superior
representatividad”. Más claro aún, y subrayando el TC que es la tesis más
relevante, “justamente en el plano de la gestión económica de los fondos (en
cuya financiación participan, en efecto, todos los trabajadores) no existe
diferencia de trato alguna entre sindicatos, pues la gestión que han de hacer
las administraciones competentes de las convocatorias públicas para la
financiación de las actividades formativas ha de respetar los principios de
publicidad, objetividad y libre concurrencia”.
Y antes de
formular la conclusión general que he transcrito con anterioridad, el TC ya nos
da la respuesta desestimatoria de la cuestión de inconstitucionalidad, por
cuanto que
“la normativa
cuestionada cumple con los principios de objetividad, razonabilidad y
adecuación enunciados en nuestra doctrina, que no se ven desvirtuados por los
dos argumentos en los que se ha apoyado la duda de constitucionalidad, pues ni
estamos fuera del ámbito de la participación institucional (elemento en sí
mismo no determinante del juicio de constitucionalidad) ni las funciones
ejercidas por los sindicatos más representativos o representativos en su ámbito
de actuación guardan relación directa con la posterior la gestión económica de
los fondos públicos, que está sujeta a régimen de concurrencia competitiva”.
9. Concluyo aquí
el comentario de esta importante sentencia, reiterando aquello que he expuesto
en el título del artículo. Se trata de una importante resolución que refuerza
el derecho a la participación institucional de los sindicatos con mayor
representatividad, y que en modo alguno, a mi parecer, cierra la puerta a la
participación de otros sindicatos siempre y cuando los criterios para
diferencias entre unos sindicatos y otros no cumplan los criterios de adecuación y razonabilidad
requeridos también por la jurisprudencia constitucional.
Buena lectura.
